陕西省检察机关耕地保护检察监督典型案例

目录

案例一：陕西省人民检察院直属分院诉李某某等5人违法占用耕地民事公益诉讼案

案例二：咸阳市渭城区人民检察院督促保护耕地资源行政公益诉讼案

案例三：岚皋县人民检察院 秦岭南麓地区人民检察院督促整治农村村民非法占地建住宅行政公益诉讼案

案例四：周某与澄城县城市管理执法局、澄城县环境卫生管理中心财产损害赔偿纠纷民事支持起诉案

案例五：武功县人民检察院督促整治永久基本农田“非粮化”行政公益诉讼案

案例一

陕西省人民检察院直属分院诉李某某等5人违法占用耕地民事公益诉讼案

【关键词】

民事公益诉讼  耕地保护  惩罚性赔偿  乡村振兴

【基本案情】

2004年4月至2014年7月，李某某等5人先后租赁西安市长安区王莽街道韦兆南村的耕地37.566亩，挖砂采石售卖牟利，致使耕地受损状态持续10年之久。李某某、杨某某占用12.106亩耕地建料场，占用8.959亩耕地开挖砂石。李某某单独占用6.128亩耕地开挖砂石。王某某占用6.009亩耕地开挖砂石。徐某某、杨某占用4.039亩开挖砂石（城镇村及工矿用地3.425亩、水域及水利设施用地0.614亩），另外在李某某、王某某挖过砂石的土地上进行二次挖砂，占地面积8.347亩（耕地4.364亩、城镇村及工矿用地3.983亩）。经西安市自然资源主管部门对该宗耕地认定，砂石料场对耕地种植条件中等毁坏，砂石坑对耕地种植条件严重破坏，整体认定对耕地种植条件造成严重毁坏。

【调查和诉讼】

2021年2月，陕西省秦岭北麓地区人民检察院在办理刑事案件中发现民事公益诉讼线索，移交陕西省人民检察院直属分院（以下简称直属分院）。2021年3月，直属分院成立两级院办案组。同年3月15日，以民事公益诉讼案件立案并发出诉前公告。公告期满无适格主体提起诉讼。在调阅刑事证据材料的基础上，办案组采取无人机现场勘查、专家咨询等方式，查明李某某等五人非法占用农用地的事实，并委托陕西省环境科学研究院环境损害司法鉴定中心鉴定，李某某等五人因非法占用农用地挖砂采石、毁坏耕地，导致熟化土层破坏殆尽，土壤肥力下降，生态系统生产力大幅降低，使土地生态服务功能受到损害。

2021年4月27日，直属分院向西安铁路运输中级法院提起民事公益诉讼，诉请李某某等5人赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失11.825万元，土壤修复费7.448万元，支付服务功能损失一倍至二倍的惩罚性赔偿金（11.825万元至35.474万元）、鉴定费9.98万元。西安铁路运输中级法院经公开开庭审理，双方就是否应当支付惩罚性赔偿金等争议焦点问题举证质证。2022年3月2日，西安铁路运输中级法院支持了检察机关的诉讼请求，判决李某某等5人赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失费、土壤修复费以及支付鉴定费、服务功能损失一倍的惩罚性赔偿金，共计41.077万元。徐某某、杨某以一审判决适用法律错误，其不应承担惩罚性赔偿等理由提起上诉。同年11月9日，陕西省高级人民法院二审公开开庭，陕西省人民检察院与直属分院共同派员出庭，进一步阐明适用惩罚性赔偿的法律依据、事实依据。2023年6月6日，陕西省高级人民法院作出二审判决，驳回上诉，维持原判。

2023年6月，办案人释法说理，当事人主动缴纳了所有费用，在正义网刊登道歉声明，向社会公开道歉，履行判决。现场建筑物已经拆除，垃圾已经清除完毕，沙坑用黄土填平。经自然资源主管部门验收，土地已恢复种植条件。现已将土地交还给承包人种植小麦、玉米、黄豆等农作物。

2024年6月，在第34个全国土地日到来之际，陕西省人民检察院直属分院联合西安铁路运输中级法院、西安市自然资源和规划局等单位在案涉现场共建“守牢耕地红线司法警示教育基地”，警示非法占用农用地违法犯罪与环境侵权行为，引导全社会树立保护耕地“人人有责，破坏担责”的法治意识，会签《关于环境资源案件生态修复执行协同机制的意见（试行）》，积极推动全社会共同守护好耕地这个粮食生产的命根子，维护好中华民族永续发展的根基。

【典型意义】

检察机关聚焦耕地采砂破坏生态环境问题，充分发挥民事公益诉讼检察职能作用，依法追究违法行为人的生态环境损害责任。通过专业机构的鉴定评估和充分论证，在诉请赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失、修复费用的同时，提出惩罚性赔偿诉请，提高违法成本，以最严密的法治打击破坏耕地行为。

案例二

咸阳市渭城区人民检察院督促保护耕地资源行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼 检察建议  耕地保护 社会治理

【基本案情】

恒大东侧管护地块位于西咸新区正阳街道杨新庄拆迁旧址，面积为528.67亩。2021年5月，该地块被西咸新区自然资源和规划局出租给咸阳市渭城区某种植专业合作社，约定用途为农业种植生产。2022年起，合作社在该地块部分区域进行了种植。2023年11月至12月，该地块被多次偷倒建筑垃圾，自然资源部门虽组织对建筑垃圾进行清理，但有大量垃圾在清理过程中被遗撒，致使50亩耕地被破坏，无法进行种植。

【调查和督促履职】

2024年1月11日，某种植专业合作社向咸阳市渭城区人民检察院（以下简称渭城区检察院）反映该线索。2024年1月15日，渭城区检察院进行了立案调查，通过调取土地卫星斑块图、土地撂荒情况排查整治台账、土地租赁协议、督促复耕复种通知书，查明涉案土地所在区域位置、面积和性质，询问合作社工作人员、现场勘查，查明耕地被破坏情况。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，西咸新区自然资源部门对辖区内耕地保护负有监管职责，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十二条规定，西咸新区城市管理部门对辖区内违法处置建筑垃圾的行为负有监管职责。

2024年1月24日，渭城区检察院举行公开听证会，邀请相关部门负责人、听证员、人民监督员以及咸阳市自然资源局渭城分局的工作人员担任的“益心为公”志愿者参与。听证会上，相关部门认为其已经依法履行职责，经检察机关对耕地保护法律政策解读、证据展示以及志愿者结合自身工作经验指出相关部门存在工作方法简单、未有效保护耕地等问题后，与会人员一致确认上述部门未依法履职。同日，渭城区检察院向西咸新区自然资源部门宣告送达检察建议，督促其对建筑垃圾占用耕地的问题依法履行监管职责；向西咸新区城市管理部门宣告送达检察建议，督促其对违法处置垃圾的行为依法履行监管职责。

上述部门收到检察建议后，积极进行整改。2024年3月20日和21日，两部门先后书面回复整改情况。自然资源部门对现场建筑垃圾开展全面清理，共计清理建筑垃圾约1000立方，对涉案土地进行精细平整修复，已恢复种植条件；联合城市管理部门开展专项整治，启动偷倒建筑垃圾问题线索征集工作，加强巡查监管。城市管理部门对清理的建筑垃圾严格管控，监督清运至辖区垃圾分拣中心进行资源化利用；加强巡查监管。

2024年3月25日，经渭城区检察院、“益心为公”志愿者、合作社代表、自然资源部门工作人员现场核查确认，被破坏的耕地已经恢复种植条件。2024年4月24日，渭城区检察院跟进监督发现，合作社已开始复耕工作。

2024年4月18日，渭城区检察院针对该辖区暴露出来的耕地被建筑垃圾侵占、联动保护机制不完善等监管问题，从扎实推动专项治理、加强学习宣传和建立健全联动机制三个方面向自然资源部门宣告送达了加强和改进耕地保护监督管理工作社会治理检察建议。自然资源部门收到检察建议后，先后印发《进一步深化资源规划领域行业整治工作方案》《乡村振兴领域群众身边不正之风和腐败问题集中整治工作方案》，将耕地保护、粮食安全等作为集中整治内容。

【典型意义】

检察机关积极开展服务“三农”检察公益诉讼工作，依法制发检察建议督促相关部门履行耕地保护职责，同时邀请具有耕地保护工作经验的“益心为公”志愿者参与听证，提升了检察监督的公信力；邀请志愿者参与跟进监督，提出专业意见，确保整治切实到位，耕地及时复耕。积极发挥检察职能，向相关部门宣告送达加强和改进耕地保护监督管理工作的检察建议，助推区域内耕地保护加强源头防范、系统化和长效化治理，守好粮食安全红线。

案例三

岚皋县人民检察院  秦岭南麓地区人民检察院督促整治农村村民非法占地建住宅行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼  永久基本农田保护 公开听证

【基本案情】

2020年6月，陕西省安康市岚皋县城关镇四坪社区村民王某某未经批准占用永久基本农田修建住宅，住宅占地面积163.88平方米。该村民非法占地建住宅的行为，破坏耕地资源，侵害了国家利益和社会公共利益。

【调查和督促履职】

岚皋县人民检察院（以下简称岚皋县检察院）在办理陕西省人民检察院交办的农村乱占耕地问题时发现本案线索，于2022年4月21日立案，通过实地走访勘查、调取行政机关卷宗、询问当事人与证人、收集书证等方式，查明村民王某某非法占用永久基本农田建住宅的违法事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定，农村村民未经批准非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。岚皋县农业农村局（以下简称县农业农村局）将上述法条中的“土地”理解为“宅基地”，认为王某某违法占用的不是宅基地，违法占用永久基本农田的应由岚皋县自然资源局（以下简称县自然资源局）履行监管职责，而县自然资源局认为依据立法精神和法律规定应由县农业农村局履行监管职责。

针对行政机关监管职责不清的情况，岚皋县检察院组织自然资源部门、农业农村部门、人大代表、政协委员、人民监督员、律师、专家学者等进行公开听证。听证员一致认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定农业农村部门负责查处“农村村民”这一特定违法主体实施的“非法占用土地建住宅”这一特定违法行为，将该条款中非法占用的“土地”只理解为“宅基地”属于限缩解释，“土地”类型还包括耕地等其他类型的土地，王某某的违法行为应由农业农村部门进行查处。2022年4月27日，岚皋县检察院向县农业农村局制发检察建议，建议其对村民王某某非法占用永久基本农田建住宅的违法行为及时查处。同年5月9日，县农业农村局回复称该问题不属于其执法管理范围，未对上述问题进行处理，国家利益和社会公共利益处于持续受侵害状态。按照集中管辖的相关规定，岚皋县检察院将该案移送至陕西省秦岭南麓地区人民检察院（以下简称秦岭南麓检察院）审查起诉。

【诉讼过程】

2022年11月4日，秦岭南麓检察院向安康铁路运输法院提起行政公益诉讼，请求判令县农业农村局对王某某非法占地建住宅的行为履行监管职责。案件审理期间，经检察机关释法说理，县农业农村局主动履行职责，对王某某作出限期拆除非法修建的房屋并退还非法占用土地的行政处罚决定。检察机关与行政机关共同赴现场查看，案涉土地已恢复耕种条件与原貌，公益得到有效保护。同年12月27日，鉴于行政机关已依法全面履行职责，诉讼请求全部实现，秦岭南麓检察院决定撤回起诉，安康铁路运输法院审查后裁定准许撤回起诉。

通过该案的办理，县农业农村局与县自然资源局消除了对土地管理法的执法分歧，2023年1月18日，联合印发《农村村民违法占地修建农村住宅查处管理办法》，明确了全县线索移送、责任查处、案件信息共享等协作配合事项。

【典型意义】

针对农村村民违法占地建住宅的行为，因行政机关之间对土地管理法中有关条文存在不同理解，造成对违法行为未予以及时查处，不利于土地资源的保护。本案中，检察机关通过公开听证明晰行政机关的职责，通过检察建议、提起诉讼等方式，督促行政机关依法全面履职，消除了执法分歧，有力地整治农村村民违法占地建住宅现象，切实保护了土地资源。

案例四

周某与澄城县城市管理执法局、澄城县环境卫生管理中心财产损害赔偿纠纷民事支持起诉案

【关键词】

生态环境  财产损害赔偿  支持起诉  执行和解

【基本案情】

周某系澄城县尧头镇某村农民，承包了垃圾填埋场沟底三埝16.5亩耕地，2021年3月6日开始种植中药材苦参。该垃圾填埋场由澄城县城市管理执法局监管，澄城县环境卫生管理中心实际使用。由于行政机关监管不到位，该垃圾填埋场底部出现缺口，2022年8月24日，强降水致使垃圾填埋场底部缺口发生决漏，大量垃圾冲至周某的苦参地，造成大部分苦参被垃圾、泥渣掩埋，污水冲毁该处耕地形成一条长100米，深3米多的沟壑，该处耕地大部分因垃圾堆积污染无法继续种植苦参，周某多次找尧头镇垃圾埋场监管部门对该处耕地恢复治理和赔偿经济损失，一直未得到解决。

【检察机关履职过程】

2023年3月14日，周某以恢复治理污染耕地和经济损失作为诉求，将澄城县城市管理执法局和澄城县环境卫生管理中心作为被告，向澄城县人民检察院（以下简称澄城县检察院）申请支持起诉，澄城县检察院审查后于同年3月15日作出支持起诉决定，支持周某向澄城县人民法院提起诉讼。澄城县检察院赴现场查看耕地和药材毁损情况，调取苦参药材损失评估报告、行政机关对该处耕地垃圾清运处理记录等相关材料。经调查查明，周某系靠种植中药材维持日常生活的农民，家庭经济较困难。另查，2023年2月24日至3月3日，周某为减少损失，在尧头镇政府监管协调下，以更换耕地表层种植土壤的方式，将案涉耕地受污染的土壤自行恢复治理，并垫付治理费用。同年5月8日，澄城县尧头镇政府出具《某镇人民政府关于某垃圾填埋场下面土地污染恢复治理情况回复的函》，对案涉土地恢复治理期限、机械租赁情况及费用、安全管理等做了说明。澄城县人民法院邀请县自然资源局、县城市管理执法局、县环境卫生管理中心一同对涉耕地耕种情况进行评判，耕地种植土壤全部更换完成已达耕种标准。

2023年7月18日，澄城县城市管理执法局和澄城县环境卫生管理中心共同赔偿周某财产损失34650元，治理耕地费用292840元，共计327490元。判决后，澄城县城市管理执法局以一审判决法律适用错误为由提起上诉。渭南市中级人民法院经审理认为，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持原判。在案件执行阶段，澄城县检察院配合法院执行部门组织双方多次进行调解。双方就赔偿款项达成了分期付款和解协议，澄城县城市管理执法局已给付10万元赔偿金。案件办结后，检法两院进行了跟踪回访。目前，案涉耕地种植的药材长势良好。

【典型意义】

本案是系耕地损坏财产赔偿纠纷民事支持起诉案件。检察机关通过调查核实，在证据收集、法律适用等方面提供帮助，对受损害人予以支持起诉，有力维护当事人的合法权益，有效保护了耕地安全。检察机关通过支持起诉的方式，支持受损害的个人依法追偿，落实“谁侵权，谁担责”的原则，保障合法权益，实现了政治效果、社会效果和法律效果的统一。

案例五

武功县人民检察院督促整治永久基本农田“非粮化”行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼  永久基本农田保护  检察护企  “田长+检察长”工作机制

【基本案情】

陕西省咸阳市武功县地处“八百里秦川”腹地，地势平坦、资源丰富，农业基础雄厚，曾荣获全国商品粮基地县。2019年10月武功县游凤镇人民政府（以下简称游凤镇政府）通过招商引资引进某苗木合作社进行规模化经营，承包该镇董李村河台小组120余亩永久基本农田用于种植景观苗木，改变永久基本农田的粮食生产功能，永久基本农田“非粮化”问题突出，国家利益和社会公共利益持续受到侵害。

【调查和督促履职】

2022年10月，武功县人民检察院（以下简称武功县检察院）通过与武功县自然资源局协作配合工作机制，接收涉案永久基本农田“非粮化”问题未整改线索，于10月11日进行行政公益诉讼立案。通过实地调查、询问相关人员、调阅资料等方式查明案件事实，另查明该违法事实在2021年自然资源部耕地保护督察中被列为占用永久基本农田种植苗木、永久基本农田“非粮化”问题。同时，根据国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》、陕西省人民政府办公厅《防止耕地“非粮化”稳定粮食生产实施方案》等相关政策文件，要求针对现有耕地“非粮化”存量问题，要结合实际、分类稳妥处置，建立差异化退出机制，对非法违规占用永久基本农田的依法限期退出。为打破专业壁垒，武功县检察院邀请自然资源部门特邀检察官助理参与案件办理。

2022年10月14日，武功县检察院向游凤镇政府提出检察建议，建议其履行永久基本农田保护职责，依法处理涉案永久基本农田上种植景观苗木的违法行为，恢复粮食生产功能。收到检察建议后，游凤镇政府联合自然资源部门、农业农村部门、公安机关、村委会多次赴现场进行政策宣传、释法说理，于2022年10月24日下达《游凤镇防止耕地“非粮化”稳定粮食生产暨苗木占用永久基本农田限期移出通知书》，苗木合作社表示因投资大、种植苗木尚未成型无法出售，短期内无法全部移出，当天承诺制定移出计划：2022年年底退出20亩、2023年年底退出50亩、2024年9月底前全部退出。

2022年12月13日，游凤镇人民政府将整改进展和整改计划向武功县检察院进行书面回复。2023年1月13日，武功县检察院进行现场核实，确认已退出20亩。为确保整改效果，武功县检察院积极与游凤镇政府沟通后续整改措施、跟进整改进展，游凤镇政府采取全方位宣传、联系绿化项目、寻找合法地源、政府补偿等方式共同帮助该苗木专业合作社出售已成型苗木、移栽未成型苗木。截至2023年10月，涉案120余亩永久基本农田全部复耕复种。武功县检察院以本案为契机，推动建立武功县“田长+检察长”的工作机制，2023年6月30日联合印发《关于建立“田长+检察长”工作机制的意见》，为打击永久基本农田“非粮化”问题提供制度保证。

【典型意义】

永久基本农田是农业发展的基石，是粮食安全的重要保障。检察机关针对永久基本农田上种植景观苗木行为，督促属地政府依法履行永久基本农田保护管理职责，综合考虑复耕复垦工作要求和企业合理诉求，坚决遏制耕地“非粮化”行为，同时避免“简单化”“一刀切”行为，多措并举最大程度降低企业经济损失，并推动建立“田长+检察长”工作机制，以高质效履职释放“检察护企”效能，为民营经济健康发展提供法治保护。

来源 | 陕西省人民检察院生态环境检察部

编辑 | 王济荣

审核 | 郑红 吴平